Introducción

En los últimos años, en México, se ha llevado un proceso de armonización contable en las tres órdenes de gobierno y en las entidades públicas, para aplicar la Ley General de Contabilidad Gubernamental (LGCG), en el marco de las Normas de Información Financiera Gubernamental. El propósito de esta armonización contable, es establecer un mismo lenguaje financiero para el sector gubernamental, en donde se concatenan la teoría contable, las normas financieras contables y legislativas para cubrir la necesidad de transparentar la información y la rendición de cuentas de las finanzas públicas.

Al mismo tiempo, los recursos financieros de endeudamiento en las entidades federativas también han crecido sustancialmente y los subsistemas contables de endeudamiento, no necesariamente, están vinculados con la transparencia y la rendición de cuentas, debido a que parece no contener información financiera y presupuestal real, oportuna y veraz. Esta rendición de cuentas, implica que la información financiera se prepare con base en las teorías contables, así como la normatividad financiera y la legislación aplicable vigente.

En el primer apartado, se revisa la teoría contable y legal en México, que establece la forma como se desarrolla la contabilidad. El segundo apartado, describe el sistema de deuda pública connacional. En el tercer apartado, se revisan los mecanismos de endeudamiento desde el enfoque de las ciencias contables, gubernamental y legislativo; además, se exponen los instrumentos mayormente utilizados para llevar acabo el financiamiento bancario y bursátil. Finalmente, se presenta un análisis sobre el sistema de endeudamiento del Estado de Baja California Sur en el marco normativo y se establece una evaluación de los resultados a partir de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

Es importante señalar, que dentro de los resultados obtenidos para el Estado de Baja California Sur, se encuentra, que únicamente ha requerido financiamiento a través de la banca comercial pero, no por ello, es menor el nivel y el grado de endeudamiento adquirido, además, que se llega a la conclusión, de que dicho Estado tiene un horizonte temporal de vencimiento de deuda a muy largo plazo, dejando en claro, que no tiene un sistema eficaz ni actualizado de revisión detallada de su información financiera, ni muestra de forma desglosada y precisa su presupuesto de egresos anualmente, lo que dificulta la toma de decisiones de forma precisa y, sobre todo, una transparente rendición de cuentas.

1. La teoría contable de la información financiera y presupuestal gubernamental

La información financiera gubernamental es útil para la toma de decisiones, esta se construye con base en la normatividad contable gubernamental, cuyo fundamento está contenido en la teoría general de la contabilidad debido a que ésta, es suficiente “para explicar todas las situaciones” (Mejía, 1981) que hay alrededor de las transacciones económicas que se generan en la actividad gubernamental. Las teorías contables son normativas y descriptivas; las teorías normativas prescriben lo que la contabilidad debe hacer y cómo debe hacerlo, y son empleadas para “evaluar la práctica actual o puede emplearse para desarrollar nuevos procedimientos”. En cambio, la teoría descriptiva “trata de explicar la práctica en un momento específico o de racionalizar la utilización de procedimientos” (Hendricksen, 1970), valor intrínseco para comprender el origen de las transacciones, y el efecto de éstas en la práctica.

A la lectura de la información financiera, se emanan propósitos propios para los usuarios de ésta; así, los administradores de los recursos públicos, tienen mejores criterios para tomar decisiones cuando la teoría de la contabilidad es aplicada en la preparación de la información financiera y presupuestal, debido a que sugiere distintos enfoques para su desarrollo, estableciendo una postura verosímil e intermedia, aunque proceda de diversos sistemas. El enfoque para preparar la información financiera consiste en aplicar el razonamiento deductivo y los enfoques axiomáticos, esto es, “la formulación de los objetivos generales sobre la presentación de informes financieros; una declaración de los postulados de contabilidad concernientes al medio económico, político y sociológico en el que tiene que operar la contabilidad […] y, finalmente, la aplicación de los principios a situaciones específicas y la institución de métodos y reglas de procedimiento” (Hendriksen, 1970), axiomas y postulados en que se basa la teoría científica contable.

Las necesidades de los usuarios de la información financiera, en cada circunstancia, son distintas. En todo caso, se han seguido con la aplicación de los métodos interpretativos y de comportamiento, que han influido en el establecimiento de los conceptos fundamentales normativos. De esta manera, el usuario común de la información financiera gubernamental tendrá el único interés de conocer cómo es la administración del recurso público y, con esta premisa, estará cierto de que ésta fue preparada con la normatividad aplicable vigente y, al mismo tiempo, el tomador de decisiones sobre los recursos públicos, tendrá un mejor panorama de la situación específica para la distribución de los recursos públicos. Se comprende del autor (Hendriksen, 1970), que un activo gubernamental se transforma en la prestación de un servicio, actividad para la cual fue propuesto.

En este orden de ideas, el servicio que otorga el gobierno, lo presta en beneficio de la sociedad, y por la diversidad de funciones que desempeña el gobierno, sus actividades las realiza aplicando la teoría de fondos, esto es, para registrar las actividades, contablemente utiliza “ocho tipos de fondos, clasificados en tres grupos: a) Fondos gubernamentales; b) Fondo propietarios; y c) Fondos Fiduciarios; y dos grupos de cuentas: activos fijos y deuda a largo plazo” (Mejía, 1981).

Algunos autores (Goldenberg) exponen, que la teoría de mandos y la teoría de fondos aplicada en la teoría de contabilidad infiere a una entidad gubernamental fiscal y contable, con cuentas para registrar el efectivo, los recursos, los pasivos, las participaciones federales con el propósito de atender los objetivos establecidos en reglamentos o limitaciones específicos acordes con las necesidades de la entidad. De acuerdo con el autor, la entidad contable y fiscal debe estar constituida por los activos asignados a un propósito específico y un reconocimiento de operaciones a las que pertenecen tales activos; y, en este sentido (Cruz, 2013), otros autores comentan que la contabilidad gubernamental se visualiza desde la perspectiva administrativa, a partir del momento contable, así “la contabilidad gubernamental es un sistema que requiere un estudio profundo para comprenderlo”.

En el marco de la teoría normativa, la contabilidad gubernamental está “empleando la contabilidad con base acumulativa, contabilidad armo- nizada y órganos emisores” (Zárate, 2013). Por su parte, López (2013) argumenta que la información financiera y presupuestal gubernamental deberá presentarse de forma homogénea y en el marco de la legislación, para establecer criterios generales para que el sistema contable y la emisión de información financiera y presupuestal de los entes públicos sean homólogos y se emita en tiempo real. Un postulado básico para aplicar la base de contabilización es con base en devengado (Postulados básicos de Contabilidad gubernamental, 2009), es decir, en la contabilización de las transacciones de gasto que se reconocen conforme a la fecha de su realización, independientemente, de la fecha del ingreso o pago; también se debe reconocer en la contabilidad el total de las transacciones o modificaciones patrimoniales cuantificables que realizan los entes públicos, considerando su base acumulativa.

La aplicación de ambos postulados en la preparación de la información financiera ofrece una mejor apreciación sobre “impacto económico de la política fiscal del gobierno, al reconocer el cambio en la propiedad de los bienes, el suministro real de los servicios”. La base de devengado proporciona suficientes elementos para administrar los recursos de una mejor manera. El sistema contable debe generar información financiera y presupuestal confiable, oportuna, comprensible y comparable para todos los usuarios de la información (Olais, 2013), para satisfacer sus propias necesidades de información, y para ser interpretada apropiadamente, particularmente, por el público en general.

Según Domínguez (2013), las entidades federativas deberán presentar información financiera y presupuestal, así como el Estado analítico de la deuda y otros pasivos (corto y largo plazo interno y externo); fuentes de financiamiento; el endeudamiento neto (financiamiento menos amortización), el costo de financiamiento, el flujo de fondos que resuma todas las operaciones y los indicadores de la postura fiscal; programas y proyectos de inversión (Art. 45, Ley General de Contabilidad Gubernamental), y deberá publicarse de manera organizada y sistematizada, por lo menos, trimestralmente, en sus páginas electrónicas de internet (López, 2013), obligación que es independiente a la información que deba presentar al Congreso de la Unión y las Legislaturas locales.

2. La deuda pública

La deuda pública a corto plazo, es una fuente de financiamiento que puede ser necesaria, sin embargo, a mediano y a largo plazo puede tener consecuencias importantes, principalmente, porque esta herramienta es muy utilizada y este uso indiscriminado puede traer consigo severos problemas tanto de excesivo endeudamiento como de insolvencia.

Para Mancilla Rendón (2011); la deuda pública es el acto de confianza que se da entre el gobierno que requiere efectivo para realizar sus proyectos y la sociedad que cuenta con ahorros que tiene disponibilidad de prestarlos a cambio de una ganancia futura. Según Cuamatzin Bonilla (2006), la relación que existe entre el gobierno y quienes poseen los valores públicos se mantiene a lo largo del tiempo y eso hace que las generaciones futuras tengan que liquidar la deuda cuando los plazos vencen, es por ello, que los créditos al gobierno sirven para promover el desarrollo socioeconómico. Por lo tanto, se puede entrever que la deuda pública está estrechamente ligada al pro- ceso de desarrollo económico, principalmente, por la capacidad que tengan los Estados para pagar el nivel de endeudamiento adquirido. Entonces, el Estado debe basarse en la Ley de Ingresos, el presupuesto de egresos y la Ley de Deuda Pública, para definir sus necesidades financieras y analizar y programar sus requerimientos de financiamiento y la mejor manera de llevarlos a cabo, siempre y cuando estén apegados a la legislación vigente.

En el artículo 117 constitucional apartado VIII, se señala que los estados no pueden, en ningún caso, contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particuares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Los estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive, los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública.

Así mismo, en la Ley General de Deuda Pública en el artículo II, se especifica que para los efectos de dicha ley, se entiende por financiamiento, la contratación dentro o fuera del país, de créditos, empréstitos o préstamos derivados de:

3. Mecanismos de endeudamiento desde el enfoque de las ciencias contables gubernamentales

Tradicionalmente, México financiaba sus proyectos de inversión a través de créditos adquiridos con la banca múltiple y banca de desarrollo, se establecía deuda pública que, prácticamente, era garantizada por el gobierno federal, en su totalidad. A partir de 1978, siendo presidente de la República Mexicana José López Portillo, se inició la operación del mercado de deuda y los Certificados de la Tesorería fueron los primeros en emitirse. En 1991, con la reforma financiera, se empezó a revisar y a cambiar la legislación para que estados y municipios, pudieran también emitir valores para su financiamiento, garantizando, como era tradición, con aportaciones federales y también con sus propios ingresos.

En la actualidad, la deuda pública bursátil la forman instrumentos financieros que emite el gobierno con el objetivo de financiar el gasto público, estos instrumentos son CETES, BONDES, TESOBONOS, AJUSTABONOS y, más recientemente, los UDIBONOS. Los instrumentos financieros mencionados se describen a continuación1:

CETES: Certificados de la tesorería de la federación, títulos de crédito al portador emitidos por el Gobierno Federal, en los cuales, se consigna la obligación de éste a pagar su valor nominal al vencimiento. Dicho instru- mento se emitió con el fin de influir en la regulación de la masa monetaria, financiar la inversión productiva y propiciar un sano desarrollo del mercado de valores. A través de este mecanismo, se captan recursos de personas físicas y morales a quienes se les garantiza una renta fija. El rendimiento que recibe el inversionista consiste en la diferencia entre el precio de compra y venta. Este instrumento capta recursos de personas físicas y morales; se coloca a través de las casas de bolsa a una tasa de descuento y tiene el respaldo del Banco de México, en su calidad de agente financiero del Gobierno Federal.

BONDES: Bonos de desarrollo del gobierno federal, son títulos de crédito nominativo y negociable, emitidos por el Gobierno Federal y colocados a descuento por el Banco de México a un plazo no menor de un año.

TESOBONOS: Bonos de la Tesorería de la Federación. Títulos de crédito negociables denominados en moneda extranjera y pagaderos en moneda nacional, a la orden del Banco de México y a cargo del Gobierno Federal. Estos títulos, pueden o no, devengar intereses, quedando facultada la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para colocarlos a descuento o bajo par. Los Tesobonos fueron el instrumento en el que se centró la crisis de la deuda al no tener recursos el gobierno federal para liquidar sus próximos vencimientos.

AJUSTABONOS: Bonos ajustables del gobierno federal, son títulos de crédito de largo plazo (3 y 5 años) emitidos por el Gobierno Federal y denominados en moneda nacional, en los que se consigna la obligación directa e incondicional del Gobierno Federal de pagar una tasa de interés en forma trimestral más el capital ajustado por los aumentos registrados en el índice nacional de precios al consumidor, al vencimiento de los títulos, por lo que en términos reales su valor se mantiene constante.

UDIBONOS: Bonos de Desarrollo en UDIS, son títulos de deuda del Go- bierno Federal, cuya característica fundamental es la de proteger a sus tenedores contra el incremento de la inflación al mantener constante el valor real de su inversión y ofrecerles rendimientos reales. Su referencia es el valor de las Unidades de Inversión. Estos nuevos títulos conocidos como UDIBONOS tienen un valor nominal de 100 UDIS, se emiten a un plazo de tres años y pagan intereses semestrales a una tasa de interés fija; se colocan a través de subastas y su rendimiento se determina por el mercado.

Los estados y municipios captan recursos a través de sus propios ingresos o mediante aportaciones federales2, siendo ambos, susceptibles de ser garantía de préstamo, sin embargo, esta cantidad de dinero no siempre es suficiente, con lo que se recurre a tener otras fuentes de financiamiento para llevar acabo sus obras sociales. Para Villa (2009), lo que ha propiciado que el sector privado participe con más énfasis es la escasez de recursos presupuestales, con lo que el sector privado participa como ahorrador o como inversionista adquiriendo algún instrumento emitido por el Gobierno, siempre y cuando esté en la legislación vigente del estado o municipio en cuestión.

Hoy día, los estados y municipios tienen diversas formas de financiamiento, ya sea, para infraestructura o servicios públicos, y una de esas formas3 es el endeudamiento bursátil y bancario. Los mecanismos de endeudamiento más utilizados son las transferencias federales anticipadas, fondos revolventes, programas de crédito federales, deuda pública no garantizada y garantizada, siendo esta última donde se lleva a cabo la colocación de instrumentos en el mercado bursátil, los más comunes son certificados bursátiles y de participación ordinaria, dando como garantía de pago los ingresos futuros propios de cada estado o municipio y, en el caso de impago, la Federación pudiera hacer frente a dichas deudas a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Villa (2009) señala que la cantidad de ingresos futuros de los estados y municipios que respaldan la deuda bursátil son los siguientes:

Estado

•Impuesto sobre la nómina.

•Impuesto sobre automóviles nuevos.

•Tenencia vehicular.

•Contribuciones de mejora.

Municipio

Impuesto predial.
Derechos del agua.
Contribuciones de mejora.

Ley de coordinación fiscal

La normatividad legal, establece que la información financiera que generen las entidades federativas, se deberá regir por los principios de transparencia y de contabilidad gubernamental. El endeudamiento que contraigan las entidades federativas son susceptibles de afectar al Fondo General de Participaciones y al Fondo de Fomento Municipal para el pago de obligaciones contraídas, previa autorización de las legislaturas locales y estar inscritas ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación y de las Instituciones de Crédito. El Registro será público a través de la página oficial de Internet de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y deberá permitir la identificación del porcentaje total de participaciones federales afectadas por cada entidad y municipio, así como el destino definido en los instrumentos que formalizan la obligación. Una vez contraída la deuda, las entidades y municipios efectuarán los pagos de las obligaciones a través de fideicomisos o vehículos de fuente de pago o garantía, y deberán publicar en forma periódica la información sobre las obligaciones garantizadas o aquéllas, cuya fuente de pago son las participaciones, al menos, en la página oficial de Internet del gobierno de la entidad federativa.

4. Metodología

Se revisaron las treinta y dos entidades federativas del país, considerando su distribución geográfica municipal e información financiera que emite, para elegir como unidad de análisis no probabilística, la entidad federativa de menor cantidad de municipios, con la intención de revisar con mayor precisión la información financiera, presupuestal y de endeudamiento. El enfoque del estudio fue inductivo exploratorio con un alcance descriptivo; consistió en una revisión hermenéutica (Álvarez, 2003) sobre la información financiera, presupuestal y de endeudamiento de la administración central de la entidad federativa del Estado de Baja California Sur.

El objetivo del estudio, es examinar la información financiera, presupuestal y de endeudamiento de la administración pública estatal del Estado de Baja California Sur, planteando como hipótesis central que la información financiera de endeudamiento que reporta el Estado de Baja California Sur se prepara con escasa teoría y normas contables. El diseño de la investigación se conformó con la recolección de datos para analizarlos, se trata de un estudio transaccional (Hernández, 2006), en el cual, se revisó la información financiera, presupuestaria y de endeudamiento, así como también, los informes de las finanzas públicas, en el marco de la contabilidad gubernamental.

5. Resultados

En la Ley de Deuda Pública para el estado Baja California Sur, en el artículo VIII, deja especificado que todos los empréstitos o créditos que se contraten conformes a la presente Ley, se aplicarán de acuerdo con lo señalado en el Presupuesto de Egresos y de acuerdo con la capacidad de pago de la Entidad Pública contratante. Además, el Estado de Baja California Sur y cualquie>ra de sus Municipios o Entidades Públicas, podrán pagar o garantizar los empréstitos o créditos que hayan celebrado, con un porcentaje necesario y suficiente de sus derechos o ingresos relativos a sus participaciones que, en ingresos federales, les correspondan al Estado, o, a los Municipios o con los recursos federales, que puedan utilizar para ese fin, de conformidad con la legislación aplicable, o con cualquiera de sus derechos o ingresos que les correspondan, derivados de contribuciones, impuestos, derechos, productos, aprovechamientos o cualesquiera otros ingresos de los que pueda disponer; pudiendo establecer los mecanismos adecuados de pago o garantía, incluyendo la constitución de fideicomisos, que no serán considerados como parte integrante de la Administración Pública Paraestatal o Paramunicipal.

Es importante hacer mención, que el Estado de Baja California Sur y sus Municipios en caso de necesitar mayor financiamiento pueden recurrir a la banca comercial y al mercado de valores, siempre y cuando, estas medidas sean aprobadas por el Congreso del Estado, dejando claro, que sólo se podrán emitir valores que sean pagaderos en territorio y moneda nacional.

Para que el Estado de Baja California y sus Municipios puedan emitir títulos de deuda que coticen en el Mercado de Valores deben contar con un prospecto de colocación4, tener al menos dos calificaciones favorables y oportunas por parte de las calificadoras de valores reconocidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, que garanticen la solvencia y la capacidad de pago. Así mismo, debe publicar el proyecto de inversión productiva para el que necesitan los recursos que desean gestionar y contar con un historial crediticio a favor.

Después de una revisión exhaustiva, se pudo advertir que el Estado de Baja California Sur no tiene deuda pública bursátil, es decir, no ha emitido ningún título de deuda en el mercado de valores, su deuda directa es adquirida, principalmente, con la banca comercial. El 9 de mayo del año en curso, la Secretaría de Finanzas de Baja California Sur, señala que cada habitante del Estado debe $2,702.99 ya que la deuda pública directa del estado al 31 de diciembre de 2013 era aproximadamente de $1,712 millones de pesos, tal y como se muestra en la Figura 1. Así mismo, afirma que dicha cantidad fue para inversión pública productiva y que el vencimiento del crédito es en 2033, efectuando el pago a través del Fideicomiso de Administración y Fuente de Pago.

Fuente: Secretaría de Finanzas de Baja California Sur

El Instituto Mexicano para la Competitividad, IMCO, señala que el Estado de Baja California Sur, se había mantenido históricamente como uno de los estados con menor deuda, sin embargo, a partir del 2009 la situación cambió, aumentando sus obligaciones drásticamente e incrementando su horizonte temporal de endeudamiento. Se pone de manifiesto que Baja California Sur, es un Estado relativamente nuevo y que cuenta con el impuesto al hospedaje como ingreso propio y este genera un alto porcentaje de participación por el desarrollo turístico que ha tenido en la última década, siendo, este ingreso, una de las garantías de préstamo más significativa.

Por último, se advierte que este Estado tiene muchos huecos de información en el desglose de cuentas, ya que en el presupuesto de egresos sólo se señalan montos totales, y tampoco se especifica claramente cuáles son los proyectos de inversión productiva a los que se destinan los recursos financiados, además, de que la revisión del gasto público es tardía en exceso, teniendo un promedio de tres años para este fin.

6. Consideraciones finales

En la presente investigación, se realizó una revisión de la teoría contable y legal vigente en México, donde se establece la forma como debe desarrollarse la contabilidad gubernamental y cómo debe plantearse la información financiera con el fin de llevar a cabo una correcta rendición de cuentas. También se expone el marco conceptual de la deuda pública, mostrándose que legalmente los Estados y Municipios únicamente pueden contraer deuda para inversiones públicas productivas. Así mismo, se analizaron los mecanismos de endeudamiento que tienen los Estados y Municipios desde la perspectiva de la contabilidad gubernamental, enfatizando en los instrumentos utilizados para el endeudamiento bancario y bursátil, señalando que los Estados y Municipios ofrecen como garantía de préstamo, los ingresos propios y, en caso de ser necesario, recurren a las aportaciones federales.

Baja California Sur, fue la entidad federativa elegida, con el objeto de analizar la información financiera, presupuestal y de endeudamiento que emite la Administración Pública Estatal. La elección de este, se debió a que es el Estado con menor número de Municipios, lo que permitió, revisar a fondo y detalladamente la información obtenida; planteando como hipótesis central que la información financiera de endeudamiento que reporta el Estado de Baja California Sur es limitada.

Es importante señalar, que dentro de los resultados obtenidos se encuentra que el Estado de Baja California Sur, únicamente ha requerido financiamiento a través de la banca comercial pero, no por ello, es menor el nivel y grado de endeudamiento adquirido, además, que se llega a la conclusión, de que dicho Estado tiene un horizonte temporal de vencimiento de endeudamiento a muy largo plazo, dejando en claro, que no tiene un sistema eficaz ni actualizado de revisión y exposición detallada de su información financiera, ni muestra de forma desglosada y precisa su presupuesto de egresos anualmente, como lo describe y obliga a las entidades federativas la norma legislativa. Tampoco se prepara la información financiera con base en las teorías contables y el postulado básico con base en el devengo, lo que dificulta la toma de decisiones de forma acertada y, sobre todo, una transparente rendición de cuentas. Por lo tanto, se puede decir que para esta investigación se acepta la hipótesis planteada.

1 Las definiciones se tomaron del glosario de términos de Banco de México, disponibles en http:// www.banxico.org.mx/divulgacion/glosario/glosario.html

2 Los estados y municipios tienen una gran dependencia de la capacidad de recaudación del gobierno federal, lo que implica una menor flexibilidad presupuestaria. Para mayor detalle, véase Mancilla Rendón (2011).

3 Otras formas de obtención de recursos son transferencias federales, ingresos propios, fideicomisos, entre otros.

4 Los requisitos y la información de los prospectos de colocación tanto aprobados como en proceso de aprobación, son públicos y se encuentran disponibles en la página web de la Bolsa Mexicana de Valores y de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores.

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Mancilla Rendón María. Enriqueta
maenriqueta.mancilla@ulsa.mx
Investigadora Universidad La Salle, México. Facultad de Negocios.

Plascencia Cuevas Tania Nadiezhda
tanaplacu@hotmail.com
Investigadora Universidad Autónoma de Nayarit. Secretaría de Investigación y
Posgrado, México.