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La presente investigación, basada fundamentalmente en la etnografía y apli- cada en una institución educativa pública de la ciudad de Manizales, centra su interés en el estudio de la Educación en Emergencias, con el propósito de interpretar y comprender las concepciones y las acciones de los maestros y directivos para implementar procesos educativos en situaciones de emer- gencia, así como paraidentificar la forma como la institución se relaciona con entidades del sector externo, tales como la comunidad, autoridades y entidades locales, regionales y nacionales, y así fundamentar sólidamente una organización que le permita formular los Planes Escolares de Gestión del Riesgo que garanticen visibilizar a la escuela como territorio protector de los derechos humanos de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, y que en situaciones de emergencia les asegure que en ella encontrarán asequibilidad, accesibilidad, adaptabilidad y aceptabilidad, insustituibles condiciones de la materialización del derecho humano a la educación. Palabras claves: Educación, emergencias,gestión, riesgo, docentes, es- tudiantes, planes escolares, y comunidad educativa.
Education in Emergencies and Emergency in Education
This research , based primarily on ethnography and applied in a public educational institution in the city of Manizales , focuses its interest in the study of Education in Emergencies , in order to interpret and understand the ideas and actions of teachers and managers to implement educational processes in emergency situations and o identify how the institution is related to external entities , such as the community, authorities and local, regional and national organizations, industry and so solidly substantiate an organization that enables it to formulate school risk management plans that guarantee visible to school as a protective area of human rights of children
, adolescents and youth, and emergency assure you that it will find afforda- bility, accessibility , adaptability and acceptability , irreplaceable conditions for the realization of the human right to education.
Keywords: education, emergency, management, risk, teachers, students, school plans and school community.
Recibido: 16 de abril de 2015. Aceptado: 11 de noviembre de 2015.
A lo largo de su historia Manizales se ha visto afectada por emergencias; en 1922, 1925 y 1926 varios incendios destruyeron gran parte de la ciudad. Por su localización está expuesta a una gran actividad sísmica, así como a emisión de cenizas del Nevado del Ruiz y eventos que han representado riesgos y, por ende, situaciones de emergencia manifestadas en condiciones extremas de tragedias importantes como la del barrio la Sultana, y otra reciente en 2011 en el barrio Cer- vantes, en la cual murieron 48 personas.
De acuerdo con resultados de diversos estudios, es claro que la sociedad cada vez deberá enfrentarse a nuevas situacio- nes problemáticas que seguro afectarán la dinámica de las comunidades, espe- cialmente en el sector educativo. Según el informe del Ministerio de Educación Nacional (2012, p. 15), se advierte que “el peligro de ser devastados por fenómenos amenazantes no solo permanece latente, sino que se acrecienta en la medida en que factores tales como el cambio climático, el crecimiento de poblaciones en territorios propensos a desastres, las inequidades, y las prácticas de desarrollo humanas in- sostenibles deterioran el medio ambiente”.
Estos peligros que señala el ministerio son las situaciones externas que deben enfrentar ahora las instituciones; fuera de considerar presupuestos, métodos, programas e instalaciones, entre otras cosas, las escuelas y colegios deben preocuparse por cualquier tipo de crisis o catástrofenatural que pueda afectar su funcionamiento y su finalidad.
En esta perspectivaes necesario, en- tonces, que la educación se reconozca también como un servicio y goce del mismo estatuto que la salud.5 Sin em-
Este trabajo es parte de la investigación realizada en 2014, en el marco de la Maestría en Educa- ción Docencia de la Universidad de Manizales.
Se considera que el servicio de salud, en cual- quier país del mundo, no puede suspenderse por
bargo, cuando se observa la educación en emergencias, la falta de preparación causa que se presente una parálisis en el sistema educativo cuando se ve amenazado. Ante esta situación surge la pregunta: ¿Qué pasa con la educación cuando se presenta una emergencia?, regularmente se suspenden los servicios hasta que se supere la crisis, incluso en situaciones que, a pesar de ser calamito- sas, no deberían interferir en los procesos educativos.
Por esta razón, diferentes entidades de orden internacional y nacional como la UnitedNations; International Children’s Emergency Fund (Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia); UNICEF; Inter-Agency Network forEducation in Emergencies (Red Interagencial para la Educación en situaciones de Emergencias) (INEE); Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), entre otros, y el MEN, INEE Colombia, la Mesa Nacional de Educación en Emergencias, elComité Permanente entre Organismos(IASC), la Cruz Roja y Defensa Civil, se han preocupado por ge- nerar políticas y lineamientos para que las instituciones educativas estén preparadas para enfrentar diversas problemáticas que pueden afectar su normal funcionamiento. Sin embargo, los esfuerzos parecen pocos y la aceptación mínima; aspecto que se hace evidente al visitar las instituciones escolares e interactuar con la comunidad educativa para revisar y observar la forma como se ha manejado la Educación en Emergencias.
En el contexto de la Educación en Emergencias puede decirse que el pro- blema que la caracteriza es de abordaje internacional y nacional reciente, pero también es obligatorio señalar que son pocas las entidades que se han preocu-
ningún motivo. Esta idea también debe extender- se a la educación, pues no puede negarse que hace parte del proceso de crecimiento y calidad de vida de los individuos.
pado por darle un adecuado tratamiento de igual proporciónque las instituciones escolares (INEE, 2004, 35); en tanto en la mayoría de los casos se evidencia que sus programas y estrategias son asistencialistas ante las eventualidades que se presentan, y que las acciones y correctivos generalmente se toman al momento en que suceden, sin eviden- ciarse planes y programas concretos de atención oportuna.
En tal perspectiva es necesario que se fomenten estudios sobre esta temática, de tal suerte que dicha reflexión pueda contribuir, por un lado, a evaluar si la educación realmente se asume como un derecho fundamental en el cual la presta- ción del servicio educativo no se suspenda ni siquiera en situaciones de crisis,y por el otro, a diseñar y fortalecer los planes de prevención y gestión del riesgo, planes de contingencia y planes de postemergen- ciaen los municipios y, especialmente, en los centros educativos.
Las situaciones de emergencias es un tema que, si bien se ha tratado desde hace varios años, pues no puede negarse que las catástrofes son casi impredecibles y se han presentado desde la existencia de la humanidad, su análisis en el campo de educación y la labor que debe cumplir ante tal situación, es un asunto relativa- mente reciente y más aún como objeto de investigación; sin embargo, esto no significa que no se le haya prestado la atención que merece.
La primera entidad en América en- cargada de proteger la educación en emergencias,o en asuntos relacionados con desastres y riesgos, es el Instituto Interamericano del niño, la niña y adoles- centes (IIN, 2011, 45), organismo creado en 1927. Pese a que estainstitución pos-
juventud, y a partir de sus diez principios logró constituirsecomo referente hemis- férico para facilitar los procesos de con- certación y articulación de los principales esfuerzos regionales en la educación, con la incorporación a la OEA (Organización de Estados Americanos) en 1949.
Otro referente fundamental en cuanto a la problemática educativa en emergencias es la UNICEF -Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia-; con un objetivo global como programa de la Organización de las Naciones Unidas(ONU) que ofrecía ayudahumanitaria y de desarrollo aniñosy niñas enpaíses en crecimiento o conflicto. Desde que se creó este organismo las políticas referentes a la educación en emergencias han cobrado una mayor im- portancia; no obstante, cuando se instituye la Red interagencial para la educación en situaciones de emergencia en el año 2003, el problema de la educación en este tipo de situaciones adquiere una importancia real,y a partir de consultas nacionales, subregionales y regionales, realizadas en África, Asia, América Latina, el Oriente medio y Europa, se formulan indicadores y orientaciones que permiten direccionar los parámetros mínimos para acceder a la educación en situaciones de emergen- cia, teniendo como principio la etapa de reconstrucción temprana.
Esta clase de políticas promueve la creación de unequipo educativo global- para mejorar la coordinación entre las agencias de la ONU, ONGs y gobiernos en situaciones de emergencia en 2007 por parte del IASC.6 En este equipo global el IIPE trabaja junto con otros miembros como SavetheChildrenyUNICEFcon el fin de implementar el programa de desarrollo de capacidades, el cual ayuda a los Minis- terios de Educación a:
Abogar por la educación en situacio- nes de emergencia
tulaba de manera implícita la emergencia
educativa para la década de los años 20, tenía bien presente el compromiso por los derechos y el bienestar de la niñez y la
La Fundación IASC, creada en el año 2000, actúa como el órgano de gobierno del Consejo de Normas Internacionales de Contabilidad (IASB).
Interactuar con la comunidad huma- nitaria internacional
Comprender los marcos internacio- nales e implementar programas para disminuir las consecuencias de catás- trofes
Movilizar recursos que mejoren la capacidad de los sistemas educati- vos.
En Latinoamérica se destaca el trabajo realizado por el Ministerio de Educación del Perú y la Dirección Regional de ICA (2010), el cual surge como un programa para dar respuesta al desastre natural ocurrido el 15 de agosto del mismo año. En este proyectosurge la guía de recursos pedagógicos para el apoyo socioemo- cional frente a situaciones de desastre, dirigida a docentes de educación inicial, primaria y secundaria. Quizá la contri- bución más relevante en este cúmulo de directrices, por un lado, sea una pro- puesta de intervención en las institucio- nes educativas frente a un desastre de origen natural o antrópico, y por el otro, un marco conceptual de la intervención que ofrece sugerencias de indicadores para la detección de casos que requieren atención especializada fuera de la institu- ción educativa.
Otro precedente importante es la “De- claración de Panamá sobre la reducción del riesgo de desastres en el sector educativo de América Latina y el Caribe, octubre 2011”. En esta se constató que los desastres recurrentes que acaecen en regiones empobrecidas y en situaciones de conflicto armado y emergencia, pueden multiplicar los efectos de las catástrofes, lo cual revela un impacto devastador sobre la infraestructura escolar, la actividad del docente y, en general, sobre las oportuni- dades educativas.
Contribuyendo a la Declaración de Panamá, la Declaración de la VI Cumbre de las Américas, realizada en Cartagena en abril de 2012, sereafirma que la ges- tión y reducción del riesgo de desastres es una prioridad de las políticas públicas
nacionales y sus estrategias de desarro- llo. Este manifiesto incluye estrategias educativas con un enfoque integral para la gestión ante emergencias relacionadas con el conflicto o desastres de origen socio-natural.
Ahora bien, en el tema de la educa- ción en emergencias, también puede rastrearse estudios o investigaciones desarrolladas por individuos preocupados por dicha problemática; por ejemplo, se reconoce el trabajo que han realizado en Chile López, Echeita y Martín (2010, p.
155) en el cual:
Se describen los fundamentos teóricos y metodológicos de una línea de investigación que integra dos aproximaciones teóricas: el estudio de las concepciones so- bre los procesos de enseñanza y aprendizaje desde el enfoque de las teorías implícitas, y el análisis de las barreras hacia el aprendizaje y participación del alumnado como base para la mejora de los procesos de inclusión educativa. En particular, se describe la elaboración de un cuestionario de dilemas utilizado para explorar las concepciones de profesores y orientadores sobre la inclusión de alumnos con algún tipo de discapacidad en la enseñanza secundaria. Se discuten las reflexio- nes e interrogantes, así como las limitaciones y proyecciones de esta línea de investigación como aporte al análisis de las resistencias hacia el cambio que supone implementar políticas y prácticas que redunden en el mejoramiento de la calidad y la equidad de la educación para todos y todas las estudiantes.
Otro estudio que bien puede destacarse en el tema de la Educación en Emergen- cias es la propuesta teórica en Ruana por Anna Obura titulada Redefiniendo el futuro: Educación y Reconstrucción Post- conflicto (Reshapingthefuture: educatio- nand post-conflictreconstruction) (2005,
p.34), financiado por el Banco Mundial,
en el que se demuestra que:
Ruanda es un ejemplo de que la Educación para todos (EFA, por sus siglas en inglés) tiene un papel único que jugar en un país que ha sido desgarrado por la discriminación y la exclusión y donde el sistema educati- vo fue utilizado como un instrumento de destrucción social. La lección adquirida es que el momento para la EFA es ahora: el Estado necesita llegar a cada niño, en cada circuns- tancia, con algo que este pueda llamar escuela y demostrar a todos los niños que son, cada uno de ellos, de interés para el Estado.
Para el caso de Colombia, antes del año 2007 tres grupos independientes venían trabajando el tema de Educación en Emergencias. Ellos son: Grupo INEE de Colombia, Grupo IASC- Comité per- manente entre organismos- y Alianza educación para la paz y Plan Decenal de Educación. Esos grupos se unieron para avanzar conjuntamente en un plan conceptual con el objetivo de contar con un sistema de atención humanitaria en contextos de emergencia. Siguiendo tal premisa, se realizó el primer taller nacional de educación en emergencias en noviembre del 2007, donde se pre- sentaron y desarrollaron trabajos pilotos y operativos en todo lo que tiene que ver con la educación en situaciones de emergencias.
Se puede afirmar, entonces, que Co- lombia se preocupa por el tema de la educación en emergencias en el año 2007 cuando la UNICEF presenta el análisis de necesidades y brechas – Need as- sessment del IASC-. Este análisis inicia un proceso de divulgación, posicionamiento e inclusión del derecho a la educación con calidad en situaciones de emergencia; gracias a lo cual se crea la Mesa Nacional de Educación en Emergencias, con la participación activa del MEN y otros orga- nismos. En 2007 se realiza el I Encuentro
Nacional de Emergencias, considerando como propuestas fundamentales las si- guientes:
Poner en la agenda pública de las entidades oficiales, de los organismos internacionales y de las organizacio- nes no gubernamentales, el tema de educación en emergencias
Construir referentes conceptuales sobre el tema en el país
Definir estrategias para avanzar en la construcción de una política pública en educación en emergencias
Elaborar un plan de trabajo para el 2008 que permita consolidar la Mesa Nacional de Educación en Emergen- cias y desarrollar proyectos pilotos.
Con la Mesa Nacional de Educación en Emergencias se generan en el país políticas y acciones que giran en torno a iniciativas de interlocución y concertación con las autoridades nacionales y locales; además, se realizan consultas entre agencias y organizaciones comprometidas con el tema que permiten intercambiar experiencias significativas en diferentes regiones del país con el fin dediseñar e implementar estrategias y herramientas de intervención en territorios afectados por situaciones de emergencias.
Algunos de los trabajos de interés que se vienen desarrollando en el país, y que han sido reconocidos como experiencias exitosas o como buenas prácticas en la acción humanitaria son:
Proyecto “Escuela Interétnica de Jóvenes Líderes”, el cual se viene desarrollando desde el año 2013 en el municipio de Riosucio, Chocó, y tiene como objetivo elfortalecer la capacidad de las organizaciones étnico-territoriales (OETs) indígenas y afrocolombianas para mejorar la pro- tección de los jóvenes frente a riesgos de conflicto armado y desplazamiento forzado. Este proyecto es patrocinado por ACNUR.
Proyecto “Granja Autosostenible para la Rehabilitación de Víctimas de Map/
Muse/AEI”, coordinado por el licen- ciado Guillermo Gil en el municipio de Girón, Santander desde el año 2008. Este proyecto tiene la pretensión de ir más allá de la atención en salud, y por ello ha logrado implementar acciones para garantizar seguridad alimentaria, posibilitar el acceso a educación básica primaria y secun- daria de las víctimas, y la formación técnica en convenio con el SENA (vecinos de la granja) para cursos de mantenimiento de motos y motores diesel.
Proyecto “Atención Inmediata y Prevención del Riesgo de Reclu- tamiento Forzado en la región del Catatumbo – Norte de Santander”. Este proyecto es liderado por la Organización Benposta Nación de Muchach@s que se viene desarro- llando desde enero de 2014.
Asumiendo como un axioma que la educación es fundamental para cualquier nación e individuo, partiendo del principio que afirma que hasta en lassituaciones de emergencia debe considerarse, es ade- cuado formular el siguiente problema de investigación:¿Cuáles son las concep- ciones y las acciones de los maestros y directivos para enfrentar procesos educativos en situaciones de emergen- cia en una Institución Educativa pública de la ciudad de Manizales?
Merced a la importancia de este pro- blema, debe considerarse el siguiente objetivo: Identificar,describir y caracteri- zar los programas y planes de acciones educativas para enfrentar situaciones de emergencia en una institución educativa. Esto significa, también, interpretarlas concepciones de los maestros y directivos frente al tema de la educación en tiempos de crisis, junto con sus concepciones res- pecto a este tipo de situaciones.
La Educación en emergencias se ha venido trabajando desde hace poco con la participación de muy pocos actores, y es posible que esta sea una de las si- tuaciones que no ha permitido una mejor comprensión del problema; así como el reconocimiento y diseño de planes para la atención por parte de los organismos comprometidos con la educación, de programas y propuestas eficaces para enfrentarse a situaciones de emergencia y la prevención de riesgos (INEE, 2007, 62).
En el contexto de la educación en emer- gencias puede decirse, según Barrios, R.; Stansbury, J.; Palencia, R.; Rojas, C.; Medina, B. y Lynne, B. (2009, 23),que el problema que la caracteriza es de aborda- je nacional e internacional reciente, pero también es obligatorio señalar que son pocas las entidades que se han preocu- pado por darle un adecuado tratamiento, y ni se diga de las instituciones escolares, en tanto en la mayoría de los casos es claro que sus programas y estrategias son asistencialistas ante las eventualidades que se presentan, y que las acciones y correctivos generalmente se toman al mo- mento en que suceden, sin evidenciarse planes y programas concretos de atención oportuna.
Otro aspecto preocupante es que, a pesar de la existencia de guías, políticas y directrices, tanto nacionales como in- ternacionales, así como la existencia de múltiples informes de investigación en torno al tema de educación en situaciones de emergencia, es posible que no haya sido tomado con la importancia que amerita por parte de los actores implicados en los pro- cesos educativos formales, lo cual llevó a plantearse en la investigación una pregunta central:¿Cuáles son las concepciones y las acciones de los maestros y directivos docentes para enfrentar procesos educa- tivos en situaciones de emergencia en una institución educativa pública de la ciudad de
Manizales?; entendiéndose que una de las primeras y más significativas consecuen- cias negativas para la garantía del derecho a la educación, es la suspensión inmediata de la prestación del servicio educativo, al menos mientras dura la emergencia.
En atención a que hoy más que nunca se hace necesario comprender la manera como las instituciones están haciendo frente a las emergencias generadas por terremotos, tsunamis, inundaciones, deslizamientos (de orden natural y socio- natural), y por situaciones de conflicto armado interno, violencia social o situa- ciones como el consumo de sustancias psicoactivas – SPA-, embarazo adoles- cente, microtráfico, entre otras situaciones (de orden antrópico) que desencadenan riesgos para la escuela, las cuales afectan a la población más vulnerable ante una crisis, entre quienes se encuentran niños, niñas, adolescentes y jóvenes(Arenas Romero, A., 1999, 32), se vuelve de total importancia para esta investigación com- prender las concepciones y las acciones de los maestros y directivos para enfrentar procesos educativos en situaciones de emergencias en una institución educativa pública de la ciudad de Manizales.
Lógicamente fue necesario hacer una exhaustiva revisión de fuentes documen- tales que permitieron un mejor abordaje del tema; estudio que se centra, como ya se ha dicho, en comprender las con- cepciones y las acciones de profesores y directivos de una institución educativa. En este se deja de lado el análisis esta- dístico de las probabilidades de presen- cia de un fenómeno, o del número de cursos y programas para enfrentar una situación; en tanto esta información, si bien es importante, no da muestras de la efectividad de los mismos, pues dado que se trata de programas para atender situaciones de emergencia que posibiliten la no suspensión del servicio; es decir, que permita garantizar la prestación del mismo aún en situaciones difíciles, amerita un abordaje más de tipo hermenéutico que facilite comprender la preparación de los
miembros de una institución; así como las posibles implicaciones, consecuencias y resultados de tener o no preparación teórica y práctica en torno al problema de la Educación en Emergencias.
Ahora, si bien es cierto que se ha deli- mitado una población, dentro de ésta no hay una muestra específica, es decir, una institución educativa que forme un caso particular el cual abordar; por tanto, no hay análisis matemáticos ni variables que examinar. Existe, pues, un enfoque de ca- rácter holistacon el que se pretende cons- truir descripciones de fenómenos globales en sus diversos contextos y determinar, a partir de ellos, las complejas conexiones de causas y consecuencias que afectan el comportamiento y las creencias en relación con dichos fenómenos.
En última instancia, los actores o partici- pantes objeto de estudio son los estudian- tes (niños, niñas, adolescentes y jóvenes), a los que se les busca prestar el servicio educativo aun cuando las condiciones sean difíciles, los maestros y directivos que deben tomar conciencia y aplicar de manera más eficiente los programas de contingencia para lograr dicho objetivo y, el Estado por medio de sus representantes locales, que debe poner a disposición las herramientas y las directrices necesarias para llevar a cabo con éxito, eficiencia y responsabilidad las políticas correspon- dientes para poner en marcha las medidas de respuesta requeridas en casos donde la educación se vea amenazada por los diferentes factores existentes.
En situaciones de emergencia existen varias normas, leyes, decretos, etc., a ni- vel nacional e internacional, que apuntan a regularizar y organizar los procesos edu- cativos en situaciones de emergencias; en este sentido, en elcontexto nacional deben reconocerse los principios proclamados por la Constitución Política (1991), que en el artículo 44 establece que:
Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad físi- ca, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separado de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de opinión. Serán protegidos contra toda forma de abandono, violencia física o moral, secuestro, venta, abuso sexual, explotación laboral o económica y trabajo riesgosos.
Fundamentado en estos principios, el artículo 67define que la educación es un derecho de la persona y un servicio públi- co que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura.
Con la revolución constitucional en 1989,7 la constitución de 1991 otorgó a la educación una doble connotación jurídica: primero, como derecho fundamental; caso en el cual afirma:
Es el medio idóneo para acceder en forma permanente al conocimien- to y alcanzar el desarrollo y perfec- cionamiento del ser humano, ya que en la medida en que la persona tenga igualdad de posibilidades educativas, tendrá igualdad de oportunidades en la vida para efectos de su realización como persona (Sentencia 02, 1992).
Segundo, como servicio público, considerando que es necesario “satis- facer necesidades colectivas en forma general, permanente y continua,bajo la dirección,regulación y control del Estado” (Ley 80, 1993).
Debe tenerse en cuenta que, gracias al mo- vimiento estudiantil de finales de los 80s, la nueva Constitución Política de Colombia confiere una serie de principios que su predecesora no contiene. En ellos se estable la participación ciudadana, la proliferación de partidos políticos y una serie de nuevas ideas fundamentales como la educación integral.
Gracias a esta reforma constitucional, leyes como la Ley 1098 del 2006 ofrecen nuevas consideraciones entorno a la edu- cación en emergencias. Los artículos 5,6, 7,8,9,10,17,19,20,22,24,27,28,30,31 y 33
señalan las garantías y deberes que tiene el Estado y los particulares con respecto a los derechos irrenunciables que poseen los niños, niñas, adolescentes y jóvenes. La educación, en este sentido, formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural, científico y tecnológico.
Es necesario advertir que el Estado colombiano, ante algunas situaciones que han afectado la población, y por supuesto a los planteles educativos, ha generado algunas normas transitorias con el fin de mitigar y generar recursos y estrategias que permitan afrontar de mejor manera las situaciones de emergencia. En este senti- do, el Decreto 4580 de 2010 es clave para comprender como el Estado colombiano enfrente tales circunstancias.
En este decreto se establece el estado de emergencia económica, social y ecoló- gica por razón de grave calamidad pública, esgrimiendo como argumento el fenóme- no de la Niña desatado en todo el país en el mes de noviembre del año 2010, el cual se consideró como un desastre natural de dimensiones extraordinarias e imprevisi- bles. Conjuntamente con el Decreto 4580 de 2010, surge, para el campo educativo, el Decreto 4827 de 2010, en el cual se dictan disposiciones relacionadas con la prestación del servicio educativo a partir de la declaración de emergencia econó- mica, social y ecológica, teniendo como referencia que más de 500 establecimien- tos educativos de 18 departamentos y 150 municipios se han visto afectados.
Según el decreto 4827, se tomaron al- gunas medidas que apuntan a garantizar a los estudiantes el ejercicio del derecho a la educación. Así, se dispuso que, mientras las condiciones de desastre se mantu-
viesen, se autorizaba la utilización de las instalaciones escolares públicas de una misma jurisdicción para el funcionamiento temporal de más de un establecimiento educativo.
Por otra parte, en el caso internacional, muchas son las disposiciones legales que se han tomado; sin embargo, cabe señalar la norma mínima para la educación en emergencia proferida por la UNESCO (2004, p.86), la cual Se enfoca en la ne- cesidad de revisar permanentemente los elementos que promueven la enseñanza y el aprendizaje efectivos: 1) plan de es- tudios, 2) capacitación, 3) instrucción y 4) evaluación.
Con esto se reflexiona sobre la razón de ser de todo plan de acción, según la inci- dencia en la dinámica interna de la escuela.
En un examen riguroso de las normas internacionales, se destaca la resolución 64/290 del 27 de julio de 2010, declarada por la Asamblea Nacional de las Naciones Unidas (ONU), y las formulas planteadas por el INEE - Red Interagencial para la Educación en Situaciones de Emergen- cia (INEE).8 En la primera, según la ONU (2010, p.20):
Se solicita a los estados miembros que aseguren el funcionamiento de los mejores sistemas educativos posibles, en particular mediante la asignación de recursos suficientes, la adaptación adecuada de los pro- gramas de estudio y la capacitación de los maestros, la realización de evaluaciones de riesgo, los progra- mas de preparación para casos de desastre en las escuelas, un régimen jurídico de protección y servicios
El INEE es una red mundial abierta de organi- zaciones no gubernamentales, organismos es- pecializados de las Naciones Unidas, donantes, gobiernos, personal docente, investigadores e individuos de las poblaciones afectadas, que colaboran para velar por el derecho de todas las personas a una educación de calidad y segura en situaciones de emergencia, y en las tareas de reconstrucción posteriores a las crisis.
sociales básicos y sanitarios, con el fin de resistir las situaciones de emergencia…recomendando que los estados miembros aseguren el acce- so a la educación en situaciones de emergencia a todas las poblaciones afectadas, de conformidad con las obligaciones que las incumben con arreglo al derecho internacional y sin discriminación de ningún tipo.
Con la solicitud expresa de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la Resolución 64/290 de 2010, artículo 9, se reconoce la responsabilidad que tienen los gobiernos en la destinación de recursos financieros, la flexibilización del currículo y la formación en el campo del docente que garanticen el derecho a la educación,“… en situaciones de emergencia a todas las poblaciones afectadas, de conformidad con las obligaciones que les incumben con arreglo al derecho internacional y sin discriminación de ningún tipo”.
En cuanto a las formulas planteadas por el INEE - Red Interagencial para la Educación en Situaciones de Emergencia se destacan (INEE, 2011):
Normas mínimas comunes a todas las categorías: esta sección se enfoca hacia las áreas esenciales de participación comunitaria y el uso de los recursos locales al aplicarse las normas contenidas en este manual.
Acceso y ambiente de apren- dizaje: se enfoca a las asociaciones para promover el acceso a las opor- tunidades de aprendizaje y a los vín- culos inter-sectoriales con la salud, el agua y el saneamiento. Se postulan ocho normas mínimas para la edu- cación en situaciones de emergencia con la ayuda alimentaria/nutrición y vivienda, por ejemplo, con el objetivo de mejorar la seguridad y el bienestar físico, cognitivo y psicológico.
Enseñanza y aprendizaje: se enfoca a los elementos importantes que promueven la enseñanza y el aprendizaje efectivos: 1) plan de
estudio, 2) capacitación, 3) instruc- ción y 4) evaluación. Maestros y otro personal educativo se enfoca a la administración y la gestión de los recursos humanos en el campo de la educación, incluyendo el recluta- miento y la selección, condiciones del servicio, supervisión y apoyo.
Política educativa y coordi- nación: se enfoca a la formulación, promulgación, planificación, imple- mentación de la política y la coor- dinación.9
Las “Normas Mínimas para la Educación en situaciones de Emer- gencia (INEE)”, establecen entre sus enunciados más relevantes tres acciones específicas:
Preparación para la emer- gencia
Respuesta a la emergencia
Apoyo humanitario
Esta preparación, respuesta y apoyo humanitario de acuerdo a los planteamien- tos de las INEE son para las “emergen- cias” por desastres naturales y conflicto armado interno, los cuales son definidos como emergencias complejas. Otras emergencias, como las sequías, pueden desarrollarse más lentamente, pero tienen un impacto igualmente devastador.
La gestión integral del riesgo, de acuer- do a la Universidad Nacional de Colom- bia– sede Manizales (2005),
Las Normas Mínimas para la Educación en Situaciones de Emergencia (MSEE por sus siglas en inglés), son tanto un manual como una expresión de compromiso, desarrolladas a través de un proceso amplio de colaboración, para que todos los individuos —niños, jóvenes y adultos— tengan el derecho a la educación en situaciones de emergencia. Ellas hacen eco de las creencias principales del Proyecto Esfera, donde deben tomarse todos los pasos posibles para aliviar el sufrimiento humano que surge de la calamidad y el conflicto.
Es el conjunto de elementos, medidas y herramientas dirigidas a la intervención de la amenaza o la vulnerabilidad, con el fin de dismi- nuir o mitigar los riesgos existentes. Lagestión deriesgos tiene como ob- jetivo articular los diferentes tipos de intervención, dándole un papel prin- cipal a la prevención y mitigación, sin abandonarla preparación para la respuesta en caso de desastre, la cual se vincula al desarrollo de las políticas preventivas que en el largo plazo conduzcan a disminuir de ma- nera significativa las necesidades de intervenir sobre los desastres ya ocurridos. Una política de gestión de riesgos no sólo se refiere a la acción de las entidades del Estado, sino por su propósito a la articulación de las diversas fuerzas sociales, políticas, institucionales, públicas y privadas; esto significa la participación de- mocrática y la suma de esfuerzos y responsabilidades de acuerdo con elámbito de competencia de cada cual.
Por su parte, La Ley 1523 de 2012 acoge la Gestión del Riesgo de Desas- tres como política de desarrollo nacional, establece los estamentos organizativos nacionales y territoriales con sus res- pectivas funciones, aporta instrumentos de planificación, determina sistemas de información por activar, fija mecanismos de financiamiento y establece los indica- dores para la declaratoria de desastre, calamidad pública y normalidad. Así mis- mo, incorpora normatividad concerniente con la prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos.
Tal vez un soporte indiscutible para tras- cender el concepto de gestión del riesgo desde acciones meramente emergencista, es decir, aquellas respuestas inmediatas que se dan ante una situación o proble- mática puntual, podría relacionarse con uno de los propósitos de la Ley 1523 de 2012, en donde se plantea la urgencia de
actualizar los planes de emergencia en las instituciones educativas por planes escolares de gestión del riesgo (PEGR), a pesar de que La Ley 1523 de 2012 ordena que la responsabilidad de esta actuali- zación es de los consejos municipales o departamentales de gestión del riesgo.
Desde el sector educativo, en su con- junto, se deben establecer e implementar políticas referidas a la prevención, aten- ción y reparación frente a los posibles efectos generados por situaciones de riesgo de orden socio natural, atendiendo las políticas de orden nacional y territorial, pero concretándose, específicamente en los Planes Escolares de Gestión del Riego
–PEGR- de las instituciones educativas, donde finalmente se materializa el dere- cho a la educación.
Para llevar a cabo la transición de la descripción de las amenazas de una ins- titución educativa al conocimiento del ries- go, es necesario que el gobierno nacional, departamental y municipal direccionen ac- ciones pertinentes para lograr una actua- lización de los PEGR con un componente importante de formación de la comunidad educativa en el tema de emergencias, para ello la “Política educativa se debe enfocar en la formulación, promulgación, planificación, implementación de la política y la coordinación” (INEE, 2004, p.77).
En cuanto al proceso investigativo propuesto, se advierte que, por tratarse de la comprensión de las concepciones y formas de abordar una cuestión específi- ca como la educación en situaciones de crisis, el estudio se enfocó en un diseño cualitativo apoyado fundamentalmente en la etnografía. Dicho método permite re- flexionar sobre la cultura de la escuela en torno al asunto de la educación en emer- gencias, permitiendo a su vez comprender la forma como la institución se relaciona con entidades del sector externo como la comunidad, las autoridades y organizacio- nes locales, regionales y nacionales, para
conocer, abordar y mitigar situaciones de emergencias. Este estudio deja de lado el análisis estadístico de las probabilidades de presencia de un fenómeno o del núme- ro de cursos y programas para enfrentar una situación, pues, no da muestras de la efectividadde los proyectos, sino la existencia de estos.
La justificación de la selección del método se da en virtud a que la etnogra- fía10es, actualmente, uno de los métodos más usados en investigaciones educati- vas en las cuales se pretende analizar y comprender los discursos y prácticas de docentes, tanto en el aula como fuera de ella; por lo que puede decirse, entonces, que el tipo de etnografía que se emplea es la etnografía educativa.
Según Aguirre Batzan, A. (1995), ésta se preocupa por descripciones e inter- pretaciones de la cultura escolar, bien en su generalidad o en situaciones y objetos particulares; para este caso, es la cultura institucional frente al tema de educación en emergencias. Siguiendo esta idea, Velasco y Díaz de Rada (2006, p. 10) esbozan que “la etnografía de la escuela no es más que el resultado de aplicar una práctica etnográfica y una reflexión antropológica al estudio de la institución escolar.
Ahora bien, las técnicas etnográficas que se emplearon sondos: por un lado la participativa, pues se realizaron talleres de cualificación y formación docente frente al tema; y por el otro especulativa, dado que se hicieron varias observaciones de la institución en diferentes momentos para analizar la forma como los profesores y directivos estaban en disposición de enfrentar posibles situaciones de emer- gencia. Para ello se siguió la propuesta de Hammersley y Atkinson (2005, p. 15): “se observó lo que sucedía y se escuchó lo que se decía”.
Aguirre Baztán (1995) analizando el término etimológicamente entiende que: “la etnografía es el estudio descriptivo (graphos) de la cultura (ethnos) de una comunidad” (p. 3).
De otra parte, se hicieron entrevistas en profundidad a partir de una guía de preguntas que buscaba recoger datos disponibles con el fin de dar información sobre la pregunta central de investigación. La encuesta consta de 14 preguntas que giran en torno al conocimiento y compren- sión de las políticas, los planes y las orga- nizaciones o institutos encargados de la educación en situaciones de emergencias; la cual se llevó a cabo en las instituciones educativas de la ciudad de Manizales con el fin de medir cómo enfrentan actualmen- te esta problemática.
La población a la que se dirige este estudio son las instituciones educativas públicas de Manizales; sin embargo, se escogió una institución educativa pública de la zona urbana, la cual hace parte de la jurisdicción del municipio de Manizales, que con sus particularidades naturales hace parte de la muestra para este artí- culo. Las características que permitieron seleccionarla fueron: las condiciones socio-demográficas de la comunidad, su ubicación geográfica, influencia sísmica y propensión a deslizamientos interur- banos; aspectos que la convierten en un escenario que necesita la construcción de programas que garanticen la continuidad de la prestación del servicio educativo en situaciones de emergencia, ya sean estas provocadas por desastres naturales o por factores antrópicos como la violencia so- cial, consumo de sustancias psicoactivas
–SPA-, embarazo adolescente, BACRIM, etc., que impiden, en última instancia, la consecución de una adecuada educación.
Los actores no son otros que los mis- mos estudiantes, como alma y razón de ser de los programas de educación en momentos de alto riesgo, también los di- rectivos docentes y maestros que resaltan la importancia y pertinencia (pero que tam- bién desconocen) de la implementación de
estrategias eficientes que den a lugar a la continuidad del proceso educativo, aun cuando las circunstancias más extremas induzcan a la suspensión parcial o total del servicio, también las mismas instituciones escolares, además de las diferentes enti- dades u organismos gubernamentales que asisten y se comprometen con un servicio educativo digno de prestarse.
Para lograr identificar las concepciones y acciones que se dan en la institución educativa, se realizaron entrevistas en profundidad y observaciones permanentes que permitieron comprender las concep- ciones y los planes que se desarrollan en la institución, y la manera como se asume la educación en emergencias en esta entidad escolar
El desarrollo del tema trae consigo el encuentro o el descubrimiento de ciertos tópicos o aspectos de los que en un prin- cipio no había ni parcial ni total conciencia; las consideraciones son, entonces, esas perspectivas que se descubren después del trasegar investigativo, y que al cobrar relevancia dentro de dicho proceso se hace imprescindible mencionarlos, con el único objetivo de darlos a conocer y nutrir, por tanto, futuras investigaciones.
Dado lo anterior se hace notorio que se pueden seguir enunciando ejemplos para dar cuenta de que, en esencia, los docen- tes centran sus posturas al respecto más hacia el tema de tomar acciones cuando se presentan cierto tipo de emergencias, y no desde la lógica de las posibilidades que debe brindar una institución educativa de poder garantizar el derecho a la educación aún en situaciones calamitosas o difíciles, pues, tal vez, esta sea la mejor opción, no sólo de no interrumpir el proceso formativo de niños, niñas, adolescentes y jóvenes, sino también de poder ayudarlos a enfren- tar, afrontar y asumir dichas situaciones.
De otra parte, también se encuentran posturas en las que se da importancia a la
planeación y preparación que debe tener la institución para enfrentar situaciones de emergencia; aunque no se evidencia un claro compromiso personal, pues se descarga la responsabilidad en la institu- ción, asumiéndose en la mayoría de los casos como un asunto que debe atender y organizar la dirección, y no como un compromiso de todos.
En años recientes ha existido un aumen- to en la concientización de la necesidad de programas educativos formales y no formales en situaciones de emergencia; en este sentido, han emergido dos aspec- tos importantes: 1) el reconocimiento de que las personas no pierden su derecho a la educación durante las emergencias, y que la educación no puede permanecer “fuera” de la corriente principal del debate humanitario, y debe ser vista como una respuesta humanitaria prioritaria; y 2) el deseo y el compromiso amplios para velar por un nivel mínimo de calidad, acceso y responsabilidad por la educación en situa- ciones de crisis.
Existen pues muchas posibles emer- gencias que puede enfrentar una institu- ción, lo importante es que las instituciones y su comunidad estén realmente prepa- radas para enfrentarlas. En tal sentido, al revisar las concepciones de los maestros se encuentra que los docentes aún tienen poca preparación y muchos más los Pa- dres de familia y los estudiantes
El no estar preparados es un asunto que claramente afectará la discontinuidad en la garantía del derecho a la educación, lo cual se presenta entonces como con- secuencia de la ausencia de una planea- ción que refleje acciones de prevención, atención y post-emergencia, expresados en planes, programas y proyectos, en el marco de las denominadas cuatro A, planteadas por la relatora especial de las Naciones Unidas, KatarinaTomasevski (2004, 388), las cuales son denominadas: Asequibilidad, Accesibilidad, Aceptabilidad y Adaptabilidad, como parte de las obliga- ciones del Estado.
La Educación en Emergencias surge como herramienta para garantizar el derecho a la educación en situaciones de emergencia, con el fin de mantener la prestación del servicio educativo ante una eventual crisis generada por desastres naturales o por factores sociales como el conflicto armado interno o violencia social. En conse- cuencia, urge revisar los ejercicios efectivos de las entidades territoriales encaminados a garantizar la educa- ción en emergencias, como expresio- nes de la comprensión, apropiación y puesta en marcha de las orientaciones prescritas en las directivas ministeria- les, en este caso la 12 de 2009 y 16 de 2011. Estos ejercicios efectivos se constituyen en dispositivos de soporte para la formulación de una Política Pública de Educación en Situaciones de Emergencia.
Con la formulación de una Política Pública de Educación en Emergen- cias, las secretarías, los colectivos de funcionarios y ciudadanos ajustarán su concepto, tanto de educación como de emergencias; desarrollarán una visión integral del asunto, en el cual la mayor prioridad sea la reducción de la vulne- rabilidad social, mediante el diseño y puesta en marcha oportuna de planes, programas y proyectos que contribuyan a la prevención, mitigación y recupera- ción en situaciones de desastre.
A mayor planificación de las emergen- cias, menores son las consecuencias de los hechos que materializan una amenaza. Esta planificación correspon- de a la primera etapa de una emergen- cia, en la cual, la Secretaria de Educa- ción de Manizales, a partir de su plan de acción de educación en situaciones de emergencias (aún no se tiene) provee el instrumento de planeación estratégica de la política pública en esta materia.
El plan de acción de educación en emergencias responde a la obligación
del ente territorial de adoptar un progra- ma de política pública en esta materia; de allí que su utilidad deviene en la posibilidad ordenada y estructurada de desarrollar programas, proyectos y acciones, destinar recursos y gestionar los que sean necesarios, garantizar la participación efectiva tanto de las vícti- mas del conflicto armado como de las comunidades afectadas por los desas- tres de origen natural, definir responsa- bles, hacer seguimiento y evaluación, y diseñar un cronograma preciso para atender las necesidades y demandas de esta población, garantizando de esa forma el derecho a la educación de los niños, niñas y jóvenes que se encuen- tran en estas situaciones.
La Educación en Emergencias deviene en mecanismo de prevención y protec- ción de los derechos humanos de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes; en tanto la mayor pretensión es poder dar continuidad al servicio educativo aún en situaciones calamitosas.
Es necesario entonces, en la primera fase de una emergencia, prevención y gestión del riesgo, un cambio de para- digma sobre la visión de educación en emergencias. El paradigma pensado como aquella nueva significación sobre la Educación en Emergencias como hilo conductor de la promoción y protección de los derechos humanos, civiles, polí- ticos, económicos, sociales y culturales de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes en el territorio colombiano, los cuales con gran urgencia deben visibi- lizarse en una política pública, con el fin de garantizar el derecho a la educación en situaciones de emergencia.
El municipio de Manizales, en cuanto a situaciones de emergencia ha afrontado una serie particularidades, especial- mente con relación de afectaciones por fenómenos naturales, que le han permitido desarrollar un aprendizaje y mejoramiento continuo para la gestión de riesgos, no sólo desde el enfoque de atención de eventos, sino funda-
mentalmente en el desarrollo de planes de prevención y preparación que con- lleven a la mitigación de afectaciones potenciales; así como a la definición de estrategias para la recuperación y superación, más aún si se tienen en cuenta los recientes eventos de impacto masivo como la emergencia por la falta de agua o la emisión de cenizas del Volcán Nevado del Ruiz
El plan de acción enmarcado en la Edu- cación en Emergencias debe dar cuen- ta de unas estrategias a corto, mediano y largo plazo que permitan la garantía del derecho a la educación en las tres etapas de una emergencia: prevención y gestión del riesgo, atención a crisis de emergencia y post-emergencia.
A continuación se hará una selección de aquellas medidas, pasos a seguir o reco- mendaciones más relevantes respecto al tema de la educación en emergencias, de manera que se puedan optimizar los enfo- ques que se hacen en la actualidad, y por tanto, abordar con mayor conocimiento y menor improvisación cualquier situación adversa que atente contra la garantía del derecho a la educación de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes; para lograr la solución, con mucha más prontitud, efi- ciencia y capacidad de cualquier obstáculo que se presente para la normal prestación del servicio educativo.
Es necesario que la educación prees- colar, básica y media, aquella organizada, sistematizada y regularizada, se reconoz- ca también como un servicio, y que por tanto, siempre debe caracterizarse por ser un derecho humano para toda la población en edad escolar, y en virtud de ello, se deben buscar las mejores estrategias para garantizar su continuidad.
La UNICEF (2008, p. 8), al hacer refe- rencia de las posibilidades de catástrofes y emergencias que pueden afectar el sis- tema educativo y la sociedad en general, admite que el análisis sobre el cambio
climático, la situación actual e indicado- res mundiales sugieren un incremento alarmante de la cantidad, la escala, la complejidad y la duración de los desas- tres en muchas regiones del mundo, lo cual tiene que incidir en el aumento de los niveles de preparación para afrontarlos. Por esta razón, es fundamental fortalecer las alianzas y mejorar los niveles de coor- dinación entre los actores, para lograr un enfoque más integral de las respuestas educativas en situaciones de emergencia y desastres.
Es evidente que tienen que hacerse revisiones y apuestas, tanto de las enti- dades encargadas de velar por la educa- ción del país, como por otros organismos que han emprendido esfuerzos en esta misma dirección, para que promuevan acciones y programas que permitan a las instituciones educativas trabajar por la calidad y continuidad en la prestación del servicio educativo, incluso en situaciones de emergencia, y que se tomen cartas en el asunto, en tanto hoy se presentan cambios acelerados en el mundo que exige a sus integrantes estar preparados para asumirlos y adquirir nuevas compe- tencias para integrarse y permanecer en estas nuevas sociedades tan complejas, y especialmente ante una naturaleza tan desafiante para los seres humanos.
Ante estas posturas y concepciones es válido retomar el planteamiento de Salas Neumann, Emma (2008, p. 118), quien expone queel sistema escolar de hoy debe atender una mayor población, más diversa y socializarla para retos inciertos y ello es, en sí mismo, un desafío para la educación. Quizás, esa pueda ser una de las razones de que la educación sea víctima de una serie de contradicciones que afectan su finalidad, orientación y contenido, así como del rol del profesor.Es decir, que hoy más que nunca es imperativo pensar una institución escolar diferente, que enfrenta desafíos distintos a los que enfrentaba cuando surgió, y que por tanto, requiere de una urgente revisión, tanto de sus cu-
rrículos, como de la organización escolar
y la cualificación de sus docentes.
Es claro entonces que son varios los organismos que han dado prioridad al tema de la educación para enfrentar diversas problemáticas, tanto de orden social como natural, y es por ello que las instituciones educativas deben estar al tanto de dichas situaciones y pensarse en virtud de la labor y rol preventivo y correc- tivo que puede lograr con programas que piensen la educación como un derecho, y en esta lógica plantearse, no solo como prestadoras de un servicio, sino como responsables de aportar al desarrollo de la sociedad, tanto en la apropiación de sa- beres y conocimientos, como en el campo de preparación para la vida y la capacidad para enfrentarse a diversas situaciones, incluso aquellas que son adversas.
Es necesario que las instituciones busquen la manera para que toda la co- munidad esté informada de los procesos que se llevan a cabo en torno al tema de educación en emergencias, pero sobre- todo, que busque estrategias para que todos se vinculen, dado que solo de esta manera se lograrán acciones efectivas que no dependan de unos pocos, sino de la institución en su conjunto, asumiendo el principio de la escuela como territorio protector.
Las evaluaciones iniciales analizarán la naturaleza de la emergencia y su efecto en la población; la resilencia de las personas afectadas y los recursos locales disponi- bles, al mismo tiempo que se evalúan sus necesidades, vulnerabilidades y cualquier tipo de vacíos en los servicios esenciales. Para garantizar la efectividad de los pro- gramas, las valoraciones de la educación en situaciones de emergencia deben incluir la participación, tanto de la comu- nidad afectada, como del gobierno local y los actores humanitarios que trabajan en aspectos educativos y no educativos. Las valoraciones también deben considerar la educación formal y no formal para todos los sectores de la población.
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